公共政策变形记

　　公共政策变形记

　　-本刊记者 杨 敏

　　引子]

　　12月25日，合肥大雾。晨雾中一大一小身影，一问一答对话。

　　孩子：爸爸，我们的城市会不会也禁止电动自行车？

　　父亲：现在不会，以后保不准，广州不是禁了吗。

　　孩子：如果真禁了，以后送我上学怎么办？

　　父亲：再说吧，现在还能骑———

　　“禁电”，2006年底最热门的公共话题，也是这一年度最饱受争议的公共政策。政府的沉默，非但未能冷却各利益相关方加入政策辩论的热情，反而让舆论的洪流汇聚壮大，“禁电”这一公共政策正面临越来越严峻的拷问。

　　广州很多市民，正在为

电动自行车这一草根交通工具退出城市交通系统而烦恼，这样的烦恼也正在感染其他城市的市民，被政策寒冬击中的还有电动自行车厂商与销售商，这利益攸关的三方渐渐聚拢，抵御政策的冰凉。

　　大多关乎民生的公共政策，对政府来说，可以简约化为许可和禁止，2006年里，到底有多少类似于广州“禁电”的政府决策行为，正在变形了的“许可”和“禁止”中蚕食着公众的福利？

　　政策辩论：事前事后冷热不均

　　尽管有人相信，政策能够越辩越明，但是他们忽视了一个很重要的逻辑关系，政策出台之前的辩论与政策出台之后的辩论，哪一个更能够体现决策正义，哪一个更能够改善决策品质，哪一个更能增进公共福利？显然，是事前。

　　2006年春天，成都市民同样因为出行问题引发了一次激烈的政策辩论。2月20日，成都市交通委员会向外界透露，将实行一项新的公路收费政策———将18条开放式收费公路、“五路一桥”和绕城高速路捆绑式收费，所有机动车在年检时统一收取，这就是所谓“大年票”政策。

　　网络民意的策动，让私家车主挺身而出，掀起了“新保路运动”，随后，人大代表、政协委员先后呼吁政府部门在“合法合理合情”的前提下妥善解决问题。长达几个月的政策辩论，让政府陷入了舆论漩涡，使得这项政策动议最终落空。

　　与广州“禁电”政策相比，成都市民在政策辩论中最终得以影响到政策的输出，不在于政府部门自身的纠错愿望，而在于辩论发生在政策正式出台之前。时机的不同，公共辩论对政策的影响力就完全不同。

　　关键是，我们又有多少辩论发生在“事前”？2005年，两大旷日持久的政策辩论，当属

圆明园环保事件与黑龙江恢复婚检，这两次辩论都爆发在政策落地之后。这些案例说明，在“决策黑箱”中制造出的政策产品，在多大程度上可能对公众的权益造成伤害。

　　政策辩论的功用，是纠错还是预防？如果政府的决策机制具有足够的理性，能够允许在“断”之前有充分的“谋”与“辩”，那么，公共决策就不会那么脆弱，不会遭遇那么多的民意对垒。

　　上世纪90年代末期，上海就曾经尝试运用“德尔菲法”进行过政策预测活动。这种由美国兰德公司命名的预测方法是采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家在彼此隔离的情况下交换意见，这些意见在经过技术处理后得出结果。这一次上海进行的小规模决策咨询，调查对象为45人，预测的内容是：上海市现在急需解决的十大问题是什么？从第一轮的统计结果看，专家意见很分散，归纳整理后有107个问题。上海市政府从中选择了意见较为集中的20个问题进行第二轮咨询，两轮过后意见就比较统一，这样的尝试对上海市政府的决策具有重要的参考价值。

　　这样的“谋”，可以视作另一种形式的“辩”，因为人们发出的不同声音，影响了公共决策的输出。

　　另一种常见的“辩”的形式是听证会，尽管一直存在只“听”不“证”的质疑，但这毕竟是一种制度化的事前可以影响政策输出的方式。形式不是问题，关键在于如何更好地操作，让听证会这种政策辩论的平台更稳定地发挥作用。

　　如果更多的公共决策行为能够在政策输出之前，允许公众进行辩论，那么，公共政策落地就会少些民意的对垒，政策的内化程度、认同程度会正向提升。

　　可行性论证：异化为论证可行性

　　导致公共政策变形的另一种病因，就是将可行性论证异化为论证可行性。在公共部门对决策失误责任追究缺乏合理的制度安排的情况下，“拍脑袋决策、拍屁股走人”成为官场常态。

　　作为投资主体的政府，手上有着大批的项目需要决策，可行性论证正逐渐演变为论证可行性。2006年的多起决策事件，都或多或少地具有这样的决策痕迹。12月30日，宜昌将“三峡集锦”景区内所有的建筑夷为平地。1996年，这个号称“世界最大的整体性微缩景点”引起极大的轰动，旅游界称：这是继深圳“锦绣中华”、“世界之窗”后的又一大人造景观。短暂的兴盛之后，“三峡集锦”走向衰落。这个耗资4000万元的“假三峡”面临巨大的安全隐患。

　　背靠鬼斧神工的三峡美景，宜昌为什么还要上马“三峡集锦”工程？这个工程在建设之初，并非没有进行过“可行性论证”，但是政府的投资冲动让这样的论证颠倒了逻辑。缺乏了质疑的初衷，丧失了专业的严谨，一干专家学者的唱和，掩盖了不同意见者的声音。

　　“三峡集锦”并非个案，南通推倒了一个新建仅仅两年的火车站，重新“改扩建”，贵州省在对市场行情、产业发展、风险控制等要素都无法掌控的形势下，盲目投资微硬盘项目，都是“论证可行”制造的劣质决策。

　　那么，可行性论证到底是如何沦为论证可行的？答案有两个：一是领导意志控制论证过程。如果领导充当行家进入评审行列，左右专家意见，那么，主观意志就代替了客观理性的分析。当各类专家型领导粉墨登场，扮演着论证会上最有话语权的角色，可行性论证难免偏离了初衷，丧失了制度设计所赋予它的理性。二是论证专家的“职业化”趋势，专家学者犹如演员走穴，出现在不同类型的论证会上，同样几个人，说同样的话，只为捧场，不为论证。专家丧失了专业的傲骨，严谨的品格，成为可行性论证会上被操控的傀儡。

　　如果换一个视角，我们在决策之前能不能够做“不可行性论证”呢？当政府的一项新政策、新规定，或者重点项目出台前，在可行性计划提出的同时，组织另外一批人员扮演“魔鬼角色”，进行反向论证，这样的逆向思维能够提供双向而且集中群体智慧的参考，对不可预测的情况提前采取预案和防范措施。2005年，北京市政协委员绛云提交提案，建议试行“不可行性论证”工作机制，北京正在尝试通过制度化的安排，进一步规范决策程序，促进政府决策的理性化程度。

　　公共权力：无休止界限

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止”，这是孟德斯鸠在《论法的精神》中对权力的概括。

　　这句话中有两个问题需要追问，一是如何为公共权力设定边界；二是制度创设需要基于什么样的人性假设。如果用2006地方公共决策中一些经典案例来解释这两个问题，我们会获得理想的答案。山西方山县，因为一位中学生“上书”县委书记，痛陈网吧给青少年带来的危害，书记就一纸令下关闭了全县的网吧，他维护了一部分人的利益，但不意味着维护了公共利益。

　　县委书记有没有权力终止网吧的营业行为？网吧的无序发展带来的社会负效应，不是因为网吧的“恶”，而是政府对于市场的监管没有发挥最起码的作用，从这个意义上来说，政府要做的不是关闭网吧，而是加强监管。

　　县委书记善意的政策意图，却将公权力的强制性、扩张性、排他性等自然属性发挥得淋漓尽致。然而，“后网吧时代”的方山县非但未能彻底“消灭”网吧，反而将其彻底赶往非法生存状态，这样的情形下，政府想要监控更是难上加难。

　　2006年发生的其他一些公共决策行为，诸如济宁杀狗、杭州“奔的”退市，我们依稀能够看到政府挥舞着公权力的大旗，蚕食本来属于市场或者属于私权利的领域。政治活动家们以一种“天然的”倾向，扩展政府行动的范围与规模，去跨越任何可以观察到的“公共性边界”，公权力干预市场、公权力干预私权利，已经成为常见病。

　　以人类治理公共事务的经验来说，并不是对公权力的扩张性没有足够的警惕，四种常见的制约权力的措施在实践领域发挥着不同的功效。第一种是以德制权，这是最容易被中国传统文化接受的方式，人们认为掌握公权力的人拥有足够的自律精神去管束自己的行为；一种是以民制权，只有拥有健全的选民投票机制以及委托代理治理方式才能最大程度地发挥对权力的制约；第三种是以法制权，前提条件是对法律的尊重以及拥有健全的法律体系；最后一种是以权制权，就是以一种权力去制约另一种权力。在这四种方式中，哪一种最适合我们，显然，就是“以权制权”，正是权力的制衡不够，才会发生齐河县33人冒充县委书记签字混进国家机关的怪现象。编制委员会理应是县长担任，但人事权却在县委书记手上，权力的失衡必然导致权力的泛滥。

　　因此，在制度设计中，对于权力边界的设置，只能以另一个权力的存在为逻辑前提，这种逻辑是基于必要的“恶”的人性假设，正像坐飞机都需要安全检查一样，只有每个人都被假设为危险的，才是真正能够保障安全的制度。因此，对公共决策者权力进行制约的必要性就是基于这样一个浅显的道理。-

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