让民众成为基层社会治理的主人

　　王建勋(中国政法大学副教授)

　　在我看来，基层社会离民主依然十分遥远，基本还处于“他治”阶段。

　　最重要的问题在于，基层公共事务的决策被各种各样的官员和干部控制甚至垄断，普通民众没有机会参与到重大的决策中去，没有成为基层社会治理的主人。换言之，缺乏有效的制度保障让普通民众成为公共事务的主要决策者。

　　毫无疑问，基层的选举非常重要。但是，千万不要误以为村委会、居委会的选举就等于基层实现了民主和自治。事实上，选举不等于民主，选举只是民主和自治的一个组成部分。对于民主和自治而言，真正重要的不是选举的那一瞬间，而是选举之间的日常治理问题。哪怕你能选出一个优秀的村委会主任，但如果不能在其任职期间对其权力进行良好的限制，他依然会滥用权力，甚至并不亚于一个任命的干部。所以，基层自治的关键是设计出更好的制度来限制权力，而不是完全寄托在选举上。

　　简单地说，“自治”就是自主治理，即个人或者共同体自行管理本人或者本共同体的私人或者公共事务。一般而言，自治首先意味着个人的自治，即个人自主决定自己的生活方式、理想目标、职业选择等。其次，自治意味着共同体的自治，即共同体的成员自主决定本共同体的公共事务。个人的自治，主要针对私人事务而言，而共同体的自治，则主要针对公共事务而言。但是，共同体的自治必须以个人的自治为基础。如果个人不能自治，则很难谈得上共同体的自治。

　　值得强调的是，要想实现基层的自治或者民主，对于重大的公共事务，应当让尽可能多的民众参与并同意，或者要求尽可能多的民众的代表同意，因为这样可以降低民众所必须承受的外部成本。外部成本的意思是，如果一项决策未经某个人同意，那么他(她)就在支付外部成本。当然，这决不意味着让民众亲自参与每一项公共事务并同意，因为这样的话，交易成本会非常高，可能导致一项决策无限期的讨论而不能获得通过。

　　落实基层民主和自治需要观念和制度革新，有三个方面最为重要。

　　首先，确保基层民众的立宪权。就是让村民或者市民为他们的村庄或者社区自主制定治理公共事务的根本规则，自主决定他们的村庄或者社区的组织原则和方式。一提到“立宪”，恐怕很多人都会说，只有国家才谈得上“立宪”，因为只有国家才有“宪法”。这是对“宪法”的极大误解。

　　“宪法”的本意是指一个共同体的根本组织原则。任何一个共同体都有它的根本组织原则，不论它的大小，并非只有国家这个共同体才有根本组织原则。也就是说，国家以外的任何一个共同体都有“宪法”，不论它是否冠有“宪法”之名。当前的村庄和社区之所以不能自治，在很大程度上讲是由于村庄和社区的根本组织原则不是由村民或者市民自己确定的，而是由国家或者政府为其确定的。

　　其次，确保基层民众的结社权。基层民众能否自治的关键在于其是否可以自由地结社。只有通过自由的结社，各式各样的自愿联合，基层民众才能实现自主治理的目标，因为公共事务的治理归根结底依赖人们的联合行动。难怪法国思想家托克维尔说：“结社的学问是一切学问之母。”让基层的民众自愿结成农会等组织，他们的力量才能汇聚在一起。

　　最后，确保基层民众的财产权。财产是个人安身立命之根本，是个人获得独立和人格之前提。古罗马法谚云：“无财产即无人格。”没有财产，个人无法获得独立和人格，无法获得有意义的自治。在大多数农村，民众最重要的财产就是土地，拥有土地所有权是村民获得独立和人格的关键，也是村民得以自治的基础。